一、立法現狀

（一）行政拘留的實施主體和適用范圍

根據2021年修訂的《行政處罰法》，行政拘留權的行使主體不再只是公安機關，還包括增設的“法律規定的其他機關”，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織也可以在法定授權范圍內實施行政拘留。新增的行政拘留權行使主體，是對《反間諜法》和《海警法》中國家安全機關和海警機構具有行政拘留權的回應，也為今后行政拘留權行使主體的擴張提供了法律依據。據此，行政拘留指公安機關以及法律規定、授權的其他機關依法對違反行政管理秩序的人，在短期內限制人身自由的一種行政處罰。行政拘留的處罰領域不限于“治安領域”，也包括“環保、食藥、教育等行政領域”。而狹義上的行政拘留，又稱治安拘留，是指公安機關對違反治安管理秩序的人，依法在短期內限制人身自由的行政處罰。

（二）行政處罰聽證程序的適用范圍

原《行政處罰法》第四十二條規定聽證程序的適用范圍僅限于“責令停產停業”、“吊銷許可證或者執照”、“較大數額罰款”三項。新《行政處罰法》第六十三條對應當告知聽證權利的范圍進行了擴大，將原有的三項增加為“較大數額罰款；沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物；降低資質等級、吊銷許可證件；責令停產停業、責令關閉、限制從業；其他較重的行政處罰；法律、法規、規章規定的其他情形”六項。新法明確列舉了四種較重的行政處罰，并以“其他較重的行政處罰”和“法律、法規、規章規定的其他情形”作為聽證程序適用范圍的兜底條款。筆者認為，按照文義解釋方法，凡行政機關作出的較重行政處罰，以及法律、法規、規章規定的其他情形，均屬于應當告知聽證的范圍。

其中，新《行政處罰法》所規定的“法律、法規、規章規定的其他情形”，比較好理解。例如，《治安管理處罰法》規定了凡違反治安管理行為人要求聽證的，公安機關應當及時依法舉行聽證。在司法實踐中，當事人如在公安機關的“行政處罰告知筆錄”中明確提出“我要求聽證”，屬于上述規定中違反治安管理行為人要求聽證的情形，公安機關應當及時依法舉行聽證。而對“其他較重的行政處罰”如何理解，爭議較大。即“其他較重的行政處罰”是指與列舉的責令停產停業、吊銷許可證或執照等性質類似的財產罰，還是包括行政拘留在內，與財產罰相比，對當事人權益影響更大、處罰更為嚴重的人身罰。

正因為無論是舊法還是新法，均沒有明確列舉行政拘留屬于應當告知聽證的范圍，這也為行政機關和法院將行政拘留排除在聽證范圍提供了法律空間。由此，在司法實踐中，案件雙方當事人圍繞著“行政拘留應否適用聽證程序”各持己見、爭論不休。

二、法院的裁判觀點

筆者對相關案例進行檢索發現，目前，法院對行政拘留是否應當適用聽證程序，有著比較統一的裁判觀點，即行政拘留并非必須適用聽證程序。具體裁判理由有如下三點：

1、在我們檢索到的案例中，不少法院的裁判理由是，屬于應當告知聽證權利的處罰種類，只限于《行政處罰法》明確列舉的情形，即較大數額罰款；沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物；降低資質等級、吊銷許可證件；責令停產停業、責令關閉、限制從業；法律、法規、規章規定的其他情形。也就是說，在法院看來，《行政處罰法》所規定的適用聽證程序的行政處罰決定，應理解為等內等，即便存在“等”、“其他”也不適用未列舉出來的事項。

2、法院認為，根據《治安管理處罰法》第九十八條“公安機關作出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人有權要求舉行聽證；違反治安管理行為人要求聽證的，公安機關應當及時依法舉行聽證”和《公安機關辦理行政案件程序規定》第一百二十三條第一款“在作出下列行政處罰決定之前，應當告知違法嫌疑人有要求舉行聽證的權利：（一）責令停產停業；（二）吊銷許可證或者執照；（三）較大數額罰款；（四）法律、法規和規章規定違法嫌疑人可以要求舉行聽證的其他情形。”的規定，對公安機關作出行政拘留的行政處罰，法律沒有作出是否應當告知違法嫌疑人有舉行聽證權利的規定。法院的裁判邏輯在于以上兩條規定，采取完全列舉的方式，已經明確了治安行政處罰的聽證范圍不包括行政拘留，排除了通過法律解釋技術將行政拘留納入聽證范圍的可能。

3、有些法院認為，當事人可以通過行使其他權利作為替代“聽證程序”的權益保障。比如，當事人可以通過行政復議或者行政訴訟保障權益；行政機關在作出行政處罰決定書之前，依法向當事人告知有提出陳述和申辯的權利，當事人通過行使陳述和申辯的權利也能保障權益。但這樣的裁判理由，是對聽證程序設立目的認識不清，也混淆了聽證程序與其他制度的功能。

三、法理分析

根據學者研究歸納，目前理論及實務界認為行政拘留不適用聽證程序，主要有兩個方面的原因：第一是出于行政效率的考量。行政拘留處罰條款占治安管理處罰條款的94%，一旦行政拘留納入聽證程序，這就意味著公安機關所做的治安管理處罰九成以上，都要告知聽證、舉行聽證。公安機關實際操作起來困難重重，成本和投入的精力是巨大的，也直接影響了公安機關治安管理的效率。第二是暫緩執行行政拘留可起到聽證程序應起的作用。有的學者認為行政拘留暫不執行后，當事人提起行政復議或行政訴訟，對當事人的權利保障要比聽證效果好。

然而，對于責令停產停業、吊銷許可證或執照等相對較輕的財產罰，行政機關必須告知違法行為人有行政聽證的權利，而對當事人嚴厲程度更高的行政拘留反而不屬于聽證的范圍，作為被處罰人，顯然無法接受這樣的做法。畢竟聽證程序發端于正當程序，其設立目的是為了在于在聽證程序中給予當事人就重要的事實表達意見的機會，以查明案件事實。對同時擔任裁判員和運動員的行政機關，在對行政相對人作出不利的行政拘留時，如果沒有充分聽取當事人意見的機會，很容易導致認定事實片面，引發不公正裁決。可見，若行政拘留不適用聽證程序主要基于行政管理效率的考量，這既與立法設立聽證程序的目的違背，也不利于保護相對人的合法權益。

盡管新《行政處罰法》沒有明確列舉行政拘留為應當告知聽證的事項，筆者認為這不妨礙通過法律解釋技術將行政拘留納入聽證范圍。我們在對人民法院審理案件時，同樣具有法律適用功能的司法解釋和最高院指導案例中，還是找到了一些合法性依據。

（一）與最高人民法院的司法解釋內容一致

2004年5月18日，最高人民法院發布的《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（法[2004]96號）中明確規定，法律規范在列舉其適用的典型事項后，又以“等”、“其他”等詞語進行表述的，屬于不完全列舉的例示性規定。以“等”、“其他”等概括性用語表示的事項，均為明文列舉的事項以外的事項，且其所概括的情形應為與列舉事項類似的事項。根據該文件的規定，新《行政處罰法》第六十三條第一款第（五）項規定中的“其他較重的行政處罰”系不完全列舉，應當包括與明文列舉的“較大數額罰款；沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物；降低資質等級、吊銷許可證件；責令停產停業、責令關閉、限制從業；”四項行政處罰類似的其他對相對人權益產生較大影響的行政處罰。

（二）與最高人民法院第6號指導案例的裁判理由一致

2012年4月9日，最高人民法院于發布了第6號指導案例“黃澤富、何伯瓊、何熠訴四川省成都市金堂工商行政管理局行政處罰案”，該案法院在裁判理由部分寫到，“《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條關于應當告知當事人舉行聽證的權利的情形，雖然該條規定沒有明確列舉“沒收財產”，但是該條中的“等”系不完全列舉，應當包括與明文列舉的“責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款”類似的其他對相對人權益產生較大影響的行政處罰。”最高人民法院第6號指導案例確定的裁判規則，與最高人民法院的司法解釋精神是一致的。該案的重要法律意義在于，明確了當時適用的《行政處罰法》第四十二條中的“等”為“等外等”，聽證程序不僅適用于當時《行政處罰法》已經列舉的責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款三種行政處罰，還應適用于未列舉的但性質相同且對公民權利影響較大的其他行政處罰。這為以后將通過法律解釋技術將“行政拘留”納入應當聽證的范圍，提供了最高人民法院指導性案例作為支撐。

盡管第6號指導性案例已經明確了舊《行政處罰法》第四十二條關于應當告知聽證權利的情形，屬于“等外等”的情形。但此后不少人民法院在審理類似案件時，仍然對《行政處罰法》第四十二條做有限程度的“等外等”的解釋，將同樣沒有明確列舉的其他行政處罰種類列為聽證事項，將行政拘留排除在聽證范圍外。這似乎意味著我們不能按照舉輕明重的法律解釋方法，當然得出對當事人最嚴厲的行政拘留理應適用聽證程序的結論。但法院對為何做這樣的法律解釋，沒有給予回應。