20世紀(jì)80年代以來，中國城鄉(xiāng)的改革與發(fā)展啟動了人口城市化的進(jìn)程。在此大背景下，農(nóng)民與土地的關(guān)系發(fā)生了變化，對土地的依賴程度逐漸減弱，相當(dāng)多的農(nóng)民長期處于“人地分離”狀態(tài)，造成土地要素配置的扭曲。面對新形勢下農(nóng)民與土地的關(guān)系，中共中央、國務(wù)院一直在探索土地承包權(quán)退出的試點(diǎn)工作。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，明確提出“健全農(nóng)戶‘三權(quán)’市場化退出機(jī)制和配套政策”，賦予農(nóng)民土地“退出權(quán)”，進(jìn)而科學(xué)合理地配置農(nóng)村土地資源，已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迫切要求。
一、土地承包“長久不變”政策要義
土地承包期限最長多少年（土地承包權(quán)退出與土地承包“長久不變”相違背嗎）
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施初期，囿于農(nóng)民的土地承包期限較短，挫傷農(nóng)民長期投資的積極性。為了強(qiáng)化農(nóng)民與土地承包關(guān)系，兩次延長承包期限。第一輪土地承包期15年(1982-1997)，第二輪土地承包期30年(1997-2027)，并引入“增人不增地、減人不減地”的原則。2008年中央十七屆三中全會明確提出“現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定，并長久不變”。2017年黨的十九大明確提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。2019年中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》，明確了鞏固和完善家庭承包經(jīng)營制度的基本方向，明確了保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的基本原則。這一系列的政策文件出臺，表明了中共中央、國務(wù)院一直堅持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的方針政策，充分保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，穩(wěn)固農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重大深遠(yuǎn)意義。
《現(xiàn)代漢語詞典》對長久的解釋是，“時間很長；持久”的意思。土地承包“長久不變”更深的含義是，穩(wěn)固真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民與土地的關(guān)系。穩(wěn)定土地承包權(quán)決然不是固化承包權(quán)。現(xiàn)實(shí)中的一個認(rèn)識誤區(qū)是，土地承包權(quán)退出與土地承包“長久不變”相悖離，土地承包權(quán)退出的動議過于超前。倘若土地承包權(quán)退出機(jī)制的缺失，“離農(nóng)型”“非農(nóng)型”農(nóng)民何以保障農(nóng)村土地權(quán)益？
值得注意的是，《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》也明確提出“建立健全土地承包權(quán)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制”。為何要提出土地承包權(quán)自愿有償退出機(jī)制？
二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下新人地關(guān)系
根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，中國農(nóng)村人口數(shù)量逐年下降，城鎮(zhèn)人口數(shù)量逐年增加。2020年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2020年末中國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%，城鎮(zhèn)化率持續(xù)提高。中國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員與農(nóng)村人口數(shù)量的變動趨同，處于下降的趨勢。反觀中國第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員正處于不斷增長的趨勢。根據(jù)農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告和2020年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，中國農(nóng)民工的數(shù)量由2009年的22978萬人增長到2020年的28560萬人，增加了5582萬人，增長幅度24.29%。現(xiàn)階段，基于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的逐步深入，農(nóng)村人口數(shù)量下降，農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市部門謀求非農(nóng)就業(yè)的趨勢非常明顯。2021年李克強(qiáng)總理在政府工作報告提到，“十四五”時期深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%。
農(nóng)民離開農(nóng)村部門，逐漸脫離農(nóng)村土地，對土地的依賴程度趨于弱化，形成新的人地關(guān)系，滋生了“農(nóng)村土地撂荒”、“誰來種地”等問題。在土地“三權(quán)分置”制度框架下，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)日益頻繁，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營者實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營提供必要條件。不過，土地轉(zhuǎn)入農(nóng)民陷入土地經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定性和土地租金成本過高的經(jīng)營困境，衍生出諸如土地經(jīng)營的非糧化傾向增加、耕地質(zhì)量保護(hù)的積極性銳減等方面的弊端。規(guī)避上述負(fù)面效應(yīng)的一個可行途徑，便是健全土地承包權(quán)自愿有償退出機(jī)制。
三、土地承包權(quán)退出的內(nèi)涵
土地承包權(quán)退出是指農(nóng)民自愿、有償放棄土地承包權(quán)，并將承包地退還給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而且其子女后代不再具有承包農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地的權(quán)利。也就意味著，農(nóng)民放棄農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員，不再承包土地。農(nóng)民將完成身份與職業(yè)的終極變遷，即由農(nóng)村居民轉(zhuǎn)換成城鎮(zhèn)居民，從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)入非農(nóng)領(lǐng)域。同時，土地承包權(quán)退出具有雙重目標(biāo)，一是能夠賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)換的機(jī)會，為其提供財產(chǎn)性收入，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；二是為農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，增加長期投資的欲望，確保國家糧食安全。
法律條文賦予了農(nóng)民土地承包權(quán)退出的合法基礎(chǔ)。1988年《中華人民共和國憲法修正案》，規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。2003年3月31日實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。2018年12月修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，明文規(guī)定“承包期內(nèi)，承包農(nóng)民進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方”。之后，2019年新修訂的《中華人民共和國物權(quán)法》，明文規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”。
所以，土地承包權(quán)退出與土地承包“長久不變”并不違背，恰恰是土地承包“長久不變”政策的“分支”。土地承包權(quán)退出機(jī)制亦是土地承包“長久不變”政策的“未雨綢繆”。誠然，土地承包權(quán)作為農(nóng)民的身份性權(quán)利，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民自由的“退出權(quán)”。農(nóng)民退出或者不退出土地承包權(quán)，由農(nóng)民自己決策。但是，權(quán)利必須給予農(nóng)民。
四、土地承包權(quán)退出的配套政策
土地承包權(quán)退出，從根本上說，是農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變，既包括其職業(yè)的轉(zhuǎn)變，也包括其生活環(huán)境的改變。大而言之，這是一個社會群體整合的過程。在農(nóng)民土地承包權(quán)退出的過程中，需要市民待遇、住房保障、就業(yè)能力以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)纫幌盗袟l件。
(一)同質(zhì)的城市居民待遇。同質(zhì)的市民待遇是農(nóng)民土地承包權(quán)退出的終極目標(biāo)。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度和均等化的社會保障制度對農(nóng)民土地承包權(quán)退出具有至關(guān)重要的作用，是農(nóng)民徹底從土地上剝離出來的支撐條件，為他們在城市部門就業(yè)和生活予以穩(wěn)定的預(yù)期。在深化戶籍制度改革層面，繼續(xù)放開城市落戶條件，逐步取消農(nóng)戶參與社保、居住年限、就業(yè)年限等落戶條件的限制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶在城鎮(zhèn)落戶“零門檻”。在社會保障制度層面，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會保障資源的均等配置。農(nóng)民在醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等社會保障方面逐漸與城市居民社會保障體系并軌，實(shí)現(xiàn)與城市居民福利待遇均等化。在醫(yī)療保險方面，提高農(nóng)民醫(yī)保結(jié)算的便捷性，全國各地應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)異地直接結(jié)算工作，數(shù)字化公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在養(yǎng)老保險方面，增加養(yǎng)老產(chǎn)品的供給，滿足老一代農(nóng)民在城市的健康養(yǎng)老服務(wù)需求。醫(yī)療和養(yǎng)老的服務(wù)質(zhì)量仍需加以提升，逐漸增加農(nóng)民在城市部門就醫(yī)的醫(yī)療報銷比例，達(dá)到與城市居民同等的標(biāo)準(zhǔn)。
(二)多維的城市住房保障。農(nóng)民擁有固定住所是農(nóng)村土地承包權(quán)退出試驗(yàn)區(qū)設(shè)置嚴(yán)格的退出條件之一。城市住房是農(nóng)民在城市生存和發(fā)展的必備條件。房地產(chǎn)市場出現(xiàn)失靈，適當(dāng)?shù)恼深A(yù)是有必要的，政府擔(dān)負(fù)維持城市住房價格平穩(wěn)運(yùn)行的責(zé)任，讓城市住房充分發(fā)揮居住屬性。即使房價適度調(diào)控之后，農(nóng)民依然不具備在城市購房的能力。那么需要從根源上考慮，農(nóng)民收入水平的得以提升，是增強(qiáng)他們自身購買城市住房能力的有效保證。保障性住房是城市部門的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，應(yīng)當(dāng)將符合條件的農(nóng)民納入住房保障范圍當(dāng)中，向農(nóng)民增加更多的保障性住房供給。保障性住房較商品房，農(nóng)民承擔(dān)住房成本相對少一些，能緩解居無定所的后顧之憂。保障性住房在分配管理層面，勢必要繼續(xù)打破戶籍制度的限制，讓具備市民化條件的農(nóng)民享有保障性住房的資格，逐步擴(kuò)大針對農(nóng)民群體的保障性住房供給。隨著農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，逐漸離開農(nóng)村，農(nóng)村的宅基地成為閑置資產(chǎn)。政府應(yīng)當(dāng)完善以農(nóng)村宅基地?fù)Q城市住房的政策，以宅基地?fù)Q城市住房的政策，在農(nóng)民出讓宅基地和承包地的基礎(chǔ)上，政府對具備進(jìn)城條件的農(nóng)民解決一套經(jīng)濟(jì)適用房，資金來源可分為三部分，宅基地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，國家的購房補(bǔ)貼，以及國家和銀行聯(lián)合配給農(nóng)民低利息房貸。城市住房問題一旦解決，促使農(nóng)民擁有體面的生活，實(shí)現(xiàn)“安居樂業(yè)”。農(nóng)民在城市部門市民身份的認(rèn)同感漸漸加深，有益于承包權(quán)退出的決策。
(三)持續(xù)的非農(nóng)就業(yè)能力。伴隨著城市部門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，非農(nóng)技能的經(jīng)濟(jì)重要性逐漸上升，勢必要在基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育以及高等教育三個方面提高農(nóng)民的人力資本水平，目標(biāo)就是要改善農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)。人力資本積累較強(qiáng)，有助于拓展農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)的能力和渠道。在基礎(chǔ)教育階段，農(nóng)村義務(wù)教育是農(nóng)民作為國家公民的一項基本權(quán)利。從數(shù)量上看，農(nóng)村義務(wù)教育的覆蓋面越來越廣。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2019年九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到94.8%。從質(zhì)量上看，農(nóng)村義務(wù)教育在基礎(chǔ)設(shè)施、師資力量等配備方面較城市地區(qū)的義務(wù)教育仍然存在較大的差距。為此，城鄉(xiāng)教育資源均等化配置依然是提升農(nóng)村義務(wù)教育水平的重要舉措，提升基礎(chǔ)教育的質(zhì)量，增加農(nóng)民的教育投資回報率。職業(yè)教育是教育現(xiàn)代化的重要組成部分，對農(nóng)民而言同樣重要，是人力資本投資的另一種方式。職業(yè)教育的投資能夠提升農(nóng)民的勞動技能，保證在城市部門就業(yè)市場的競爭力，進(jìn)而在城市獲得更好的就業(yè)機(jī)會，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長期支撐。政府、社會和用人單位需要承擔(dān)更多的責(zé)任。高等教育是培養(yǎng)高級專門人才和職業(yè)人員的主要社會活動，高等教育的場所主要分布在城市部門，“農(nóng)二代”“農(nóng)三代”要轉(zhuǎn)移到城市部門需要高質(zhì)量的教育。高等教育的投資具有代際轉(zhuǎn)移拉動市民化的作用，也就是說，農(nóng)民獲取的收入為子女投資教育，“農(nóng)二代”在接受高等教育之后，產(chǎn)生更高的比較優(yōu)勢，增加獲得正規(guī)部門職業(yè)的可能性。“農(nóng)二代”獲取收入的渠道會增多，進(jìn)而為自身和父母獲得在城市發(fā)展的空間。
(四)合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。土地承包權(quán)退出作為一項公共政策，中央政府理應(yīng)作為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹黧w。中央政府應(yīng)當(dāng)積極研究土地承包權(quán)退出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)霓k法，對于具有土地承包權(quán)退出意愿較強(qiáng)的農(nóng)民，通過贖買的方式作為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值由2000年的100280.1億元增長到2019年的990865.1億元；全國財政收入由2000年的13395.23億元增長到2019年的190382.23億元；全國土地出讓金收入由595.58億元增長到2019年的78000億元。數(shù)據(jù)折射，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平快速提高，國家財政實(shí)力不斷充盈，中央政府具備承擔(dān)土地承包權(quán)退出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)哪芰蜅l件。而且，《中華人民共和國土地管理法》對土地出讓金的使用范圍做出了明確的規(guī)定，土地出讓收入主要用于征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出和城市建設(shè)支出等。如此一來，土地出讓金收入可以為農(nóng)民土地承包權(quán)退出的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)於ɑA(chǔ)。地方政府應(yīng)當(dāng)配合國家政府制定科學(xué)合理的土地承包權(quán)退出程序和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按照“土地承包權(quán)自愿有償退出”的原則，精準(zhǔn)識別具備退地條件和退地意愿較強(qiáng)的農(nóng)民，確立為承包權(quán)退出的對象。考慮國家政府財政負(fù)擔(dān)，采用陸續(xù)、分批退出土地承包權(quán)的方式，切實(shí)保障退地農(nóng)民的合法權(quán)益。
土地承包權(quán)退出是長期的歷史進(jìn)程，必須尊重農(nóng)村土地制度改革的客觀規(guī)律，需要足夠的耐心研判。農(nóng)民從不愿意退出土地承包權(quán)到愿意退出，進(jìn)而到長期退出、永久退出是一個漸進(jìn)的發(fā)展過程，無法一蹴而就。
(作者：余曉洋，系吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生；郭慶海，系吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授；劉帥，系吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授；本文是國家社會科學(xué)基金一般項目《小農(nóng)戶土地承包權(quán)退出問題研究》階段性成果。)
